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关于土地确权的知识

来源:管理员      【文章字体: 】      发布时间:2017-10-27

  关于土地确权的知识

  土地确权案件在传统行政案件中占据相当比例,目前受案数量仍不少。且,此类案件多数关系到农民的生存问题,社会影响非常大,处理不好,往往会引发群体性事件;同时,土地确权案件多为历史遗留问题,事实审查中调查取证困难,又涉及土地政策的变迁等因素,审查难度通常比较大。因此,探索行政确权案件审理中存在争议的问题,对于提高行政案件审判质量,切实保护农民合法权益,维护社会稳定具有重大意义。

  一、关于土地确权案件的立案审查问题

  根据行政诉讼法和最高人民法院《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》(以下简称《解释》)规定,结合审判实践,土地确权案件立案审查中主要有以下几个问题值得商讨:

  (一)关于土地确权案件的范围和性质

  最高人民法院司法统计未将土地确权案件作为单独一类案件进行司法统计,而是作为土地案件大类一并统计。因此,实践中,有人认为,只要是确定土地权属的案件都属于确权案件,包括对政府颁发土地使用权证和所有权证的案件,因为,发证本身也是对土地权属的确认。我们认为,这种认识是错误的。土地权属案件仅指当事人因土地所有权或者使用权归属争议申请人民政府调处,人民政府依照土地权属纠纷处理程序作出土地权属处理决定,当事人对人民政府的土地权属处理决定不服提起诉讼的案件,不包括当事人对政府颁发土地权属证书不服提起诉讼的案件。应当指出的是,除土地确权外,林地确权也属于广义的土地确权案件范围。

  同时,根据2003年1月3日国土资源部令第17号发布的《土地权属争议调查处理办法》第十四条规定,土地侵权案件、行政区域边界争议案件、土地违法案件、农村土地承包经营权争议案件等非土地权属争议的案件不适用该办法,因此,办法第十四条所列事项引起行政诉讼的,也不属于土地权属案件。

  从上述界定我们可以对土地确权案件的法律性质进行认定。在行政法学上,行政机关居中对当事人之间的民事纠纷作出裁决的行为,被统称为行政裁决行为。而政府的土地确权行为恰恰是对当事人土地权属纠纷作出的处理决定,应当属于行政裁决类行政行为。因此,土地确权案件的案由我们也可以明确为:土地确权行政裁决案件。确权包括对土地(林地)所有权和使用权的确认。

  (二)关于土地确权案件的原告主体资格

  通常情况下,土地确权案件的原告就是政府确权过程中土地权属争议的一方当事人。这类当事人的原告资格是不存在争议的。但是,某些情况下,确权案件的原告资格会产生不同认识。例如,甲村委会与乙经济社发生土地权属争议,政府确权,决定将争议地权属确认给乙经济社,甲村委会没有起诉,甲村委会的村民王某以争议地属于其承包地为由,不服政府的确权决定向人民法院提起行政诉讼。此时,王某是否具备原告资格?又如,A公司与B经济社签订集体土地承包合同,B经济社将一片土地交由A公司作农业观光旅游项目。经营过程中,C经济社对项目用地权属提出异议,政府经过调查后将争议地确定为C经济社所有。由于B经济社已经取得A公司支付的土地租金,并分配给所属村民,且经济社主要负责人更换,B经济社不愿起诉。此时,A公司起诉是否具备原告主体资格?

  对上述两个案件,实践中对王某和A公司的原告资格是存在异议的。一种意见认为,无论是王某还是A公司,两者与政府确权行为都没有直接利害关系。王某与与甲村委会存在土地承包法律关系,属民事法律关系,甲村委会与政府确权行为之间才存在行政法律关系;A公司与B经济社之间是土地租赁民事法律关系,B经济社与政府确权行为之间才具备行政法律关系。因此,王某只能要求甲村委会重新安排承包地;A公司只能与B经济社进行民事诉讼,解决土地租赁合同纠纷。另一种意见认为,王某和A公司均属适格原告。因为,王某和A公司都是土地使用权人,政府确权行为直接侵害了其土地使用权,王某和A公司为维护自身合法权益有权对政府确权行为提起行政诉讼。甲村委会和B经济社不起诉,人民法院应当通知其作为第三人参加诉讼。

  我们认为,第二种意见是正确的。根据行政诉讼法第二条以及《解释》第十二条规定,只要公民、法人或者其他组织认为被诉具体行政行为侵犯其合法权益,且与该被诉具体行政行为有法律上的利害关系,都具有适格原告的身份。作为土地承包人或者承租人,政府将其承包或者承租的土地确权给发包人或者出租人以外的第三人,其结果必将侵害承包人或者承租人的合法权益。作为权利直接受害者,如果还坚持他与政府确权行为没有直接的利害关系,剥夺其原告资格,无论从理论还是实践的角度都是说不过去的。且此类情况的原告资格问题并不仅仅存在与土地确权案件中,在拆迁案件中的房屋承租人、土地房屋颁证案件中的抵押权人、专利无效案件中的专利许可使用权人等等。这些案件中,只要被诉具体行政行为所指向的对象与当事人之间的民事法律关系所指向的对象为同一标的,通过民事法律关系取得该标的使用权或者其他权益的权利人,均应当具有对行政机关就同一标的作出的具体行政行为以原告身份提起行政诉讼的权利。

  二、主要做法及措施

  1、加强领导,落实主体责任。

  为加强对辛家坪村农村土地确权登记颁证试点工作的领导,乡党委、政府组建成立了以乡长邓明康为组长,分管农业的副书记刘厚斌任副组长,由农办、财政、林业、国土、水利、司法、信访部门为成员的农村土地确权工作领导小组,辛家坪村也相继组建了以村支部书记村委会主任向斌为组长、村两委班子成员、村民小组长、村民代表以及参加过大包干的老干部为成员的工作班子,乡村两级都分别制定了具体的确权工作《实施方案》。

  2、层层培训,充分发动群众。

  一是选派财政所周继金参加农业部组织的全国农村土地承经营权确权登记颁证培训班学习。相关责任单位及村组干部参加了全县农村土地确权登记颁证试点工作培训会议。

  二是召开村民代表、全体党员会议,传达贯彻县委农村土地“三权”确登记试点培训会议精神,研究讨论本村确权实施方案。

  三是制作横幅2条,书写宣传标语30条,发放“致农民的一封公开信”453份,并将《秭归县农村土地承包经营权确权登记颁证试点若干具体问题的处理办法》放大打印成11份,分别张贴在村委会门口和各小组比较集中的农户墙上,供农民朋友反复学习。

  四是向整户外出打工的110个农户发出短信,通知他们在规定的时间内回家参与农村土地确权登记颁证工作,不能回家的则要求回复短信委托在家的亲朋代其指界、签订合同、申请领取权证等相关事宜。截止7月31日下午,全村整户外出的110户已有67户回乡参加土地确权工作、43户分别回复短信全权委托他人办理。通过深入广泛宣传发动,充分调动了广大农民群众积极参与农村土地确权工作的热情,农户的参与率达100%。

  3、结合实际,搞好调查摸底。

  一是收集各种资料。乡确权专班进村后,首先组织收集各种相关资料。即辛家坪村二轮土地延包合同、农村土地承包经营权证登记簿、退耕退还林项目时的田块丈量码单、乡退耕办验收退耕还林项目的验收资料、农户户籍信息及集相关文字资料,所收集的资料以原10个小组为单位,分别按一个小组用一个万博max官网手机版盒进行保管。

  二是填制相关表格。在入户摸底前,工作专班精心编制打印了会议点名册、确定户代表、推荐组代表、办理委托书、分合户协议、土地核对表、机动地登记、退耕调查表、承包方信息等相关表册,便于在分组动员会上签字、入户调查时核对纠错。

  三是入户调查摸底。二轮延包签订家庭承包方式承包合同户数为414户,承包共有人1449人,农用地块数为4847块,总面积1138.58亩。其中:家庭承包地块3883块,面积989.88亩,“两地”块数964块,面积148.7亩;签订其他方式承包合同34户,地块49块,面积 27.12亩。由于受退耕还林、农民建房占地、三峡水库淹没土地、新修公路等因素的影响,通过调查摸底统计,该村应测绘的家庭承包户428户,地块4699块,承包面积1073.28亩;其他方式承包户27户,承包地块58块,面积42亩;代耕机动地农户104户,地块171块,面积43亩。应测绘农村宅基地441户,农村集体建设用地单位2个,包括村委会和辛家坪小学。

  为尽量减少重复劳动和重复投资,提高工作效率,工作专班创新工作思路,将农村土地确权颁证工作统筹整合,同时展开,一并推进落实。驻村工作组从领导到办事员在实际工作中,人人既当经管员、土管员,又当林政员;既当政策宣传员,又当表格登记员;既当数据审核员、又当纠纷调解员,激活了“三权”确权工作的“全盘棋”。 截止7月31日,全面完成414户的信息核对、调查摸底工作,并签订分户协议、办理分户手续35户。

  4、保质提速,开展外业测绘。

  为确保质量和速度,驻村工作队员与宜昌兴瑞测绘有限公司职工,采取“5+2、白加黑、雨加晴”的劲头努力工作。测绘公司职工,白天下地实测,晚上绘制图纸,工作队员白天现场指导,晚上一起碰头,汇总进展情况,研究对相关具体问题的解决办法。从9月27日开始,正式开展外业测绘工作,为了取得更加清晰的影像图纸,以满足适应图解法所需要的必要条件,宜昌兴瑞测绘有限公司租赁宜昌市测绘大队无人机,对辛家坪村地表实施了航拍,这是无人机首次应用于我县不动产确权登记。虽然这次没有用上无人机航拍成果,但是,这无疑是一次大胆探索,对今后测绘公司应用图解法将起到很大的辅助作用。

  经实地测绘,全村共有农民宅基地实测户数441户,宗地数912宗,农村集体建设用地使用权用地单位2个,宗地数3宗,其中:辛家村委会1宗,辛家坪小学1宗,小学厕所1宗;国有土地建设用地2宗,其中:原兴合办事处一宗,原供销社兴合分社一宗;乡村公路5条,10.84公里;堰塘23口中,7.774亩;农村土地承包经营权确权实测结果为:实测农户数420户,二轮延包合同面积1155.119亩,实测地块5184块,实测面积2431.636亩,其中:家庭承包经营户420户,田块4885块,合同面积1026.499亩,实测面积2281.486亩;其他方式承包经营户30户,田块65块,合同面积49.62亩,实测面积62.15亩;集体机动地承包户128户,田块237块,合同面积79亩,实测面积88亩;退耕还林田块600块,420.96亩。截止11月底,已完成外业测绘、信息录入、公示审核工作。

  5、耐心调解,化解矛盾纠纷。

  及时调解各种纠纷,才能保证确权颁证工作顺利进行。因此,工作专班高度重视此项工作,在工作队员的职责分工中,明确由别兆海牵头、县经管局王明军、原村主任向斌、财政所王功科组成矛盾纠纷调解小组,在兼顾面上工作的同时,专门受理矛盾纠纷的调解处理工作,一旦发现矛盾纠纷,尽量当场进行调解,使矛盾纠纷消灭在萌芽状态,若不能当场调解的,则利用雨天,通知当事人到场进行调解处理。调解小组先后受理各种矛盾纠纷15起,现场口头成功调解3起,集中成功调解12起。对于政策性方面拿不准的问题,我们及时以书面形式请示县确权办给予答复,比如原整户农转非的自留地和移民开发未分配完的土地问题,上报县确权办后,县确权办在《农村土地“三权”确权登记颁证试点具体问题处理补充细则》作了明确规定。

  6、签订合同,颁发经营权证。

  12月16日至21日,工作专班分成2个小组,以原生产队为单位召开户主会议,与各农户签订农业承包合同,在签订合同的同时,继续核对纠错农户提出的界址点、共有人、是否基本农田等错误信息128处,在确定合同信息准确无误的前提下,排版打印土地承包经营权证。

  12月29日,县委办公室副主任、农办主任王山,县经管局局长郑光平一行来到辛家坪村,与工作专班一道为村民颁发‘国’字头农村土地承包经营权证。当电视台记者采访村支部书记陈保卿时,陈书记用两则顺口溜对确权工作进行概括。过去往往是上拱下座两边挨,不是争水就争界,村组干部忙调解,谁是谁非很难裁。这次通过GPS实地勘测方式,相当于土地有了自己的身份证,新证还增加了全国统一的土地编码和四至平面图,让每一块土地都有了清晰明确的归属。可以断言,通过土地确权,真正让农民吃了定心丸、干部肩上松了担、有了精力谋发展、农村面貌定改观。

  辛家坪村作为县级土地确权示范村,确权工作专班历经6个月的努力,于12月31日将全村420个农户的经营权证全部发放到户,给全村人民送了一份最珍贵的新年“礼物。”

  三、存在问题及建议

  1、困难和问题:一是群众难组织,加上现在外出打工的人比较多,找不到人签字指界,有的甚至无法联系到人,影响了土地确权工作进度。二是经费难保证,土地确权是个复杂系统工程,牵涉的人力、物力、财力很大,“巧妇难为无米之炊”,没有足够的经费是无法按时保质完成这项工作的,试点村县的可以集中筹集,全面展开需要经费更多多,难以筹集。三是专班难集中,工作专班都是从各职能部门抽调的,各部门本身工作任务就重,抽调人员与本单位工作脱钩困难很大。

  2、四点建议:一是减少农户签字程序,改由原来小组群众会签字、推荐组代表签字、推荐户代表签字、农户基信息核对签字、二轮延包调查摸底签字、外业测绘指界人签字、公示结果归户表签字、承包方调查核实表签字、签订承包合同签字、领取新证十次签字为户主会签字、指界人签字、承包方调查核实表签字、签订承包合同签字、领取新证五次签字。二是减少二轮延包调查摸底表录入核实签字程序,直接通过外业测绘一次性弄准承包地块相关信息。三是足额预算专项经费,保证确权工作办公、食宿、交通、补助等必要开支。四是组建高素质的工作队伍。农村土地确权发证工作是一项工作量大、涉及面广,政策性强,技术性高的工作,应当要有一支专业的、素质高的队伍。

  农村集体土地确权登记发证工作面临的问题很多,涉及群众的根本利益,责任大,任务重,时间紧。因此必须充分发挥村民委员会的作用,把此项关系农村长治久安的好事做好、实事做实。

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